Was Sozialstaatsmodernisierung wirklich leisten sollte

Auf den ersten Blick ergibt sich hieraus ein Widerspruch: Ein besserer Zugang zu Sozialleistungen erhöht die Kosten, was den Sozialstaat angesichts der Herausforderungen des demographischen Wandels, technologischer Umwälzung des Arbeitsmarktes und fiskalischer Restriktionen weiter unter Druck setzt. Eine höhere Effizienz, vor allem wenn als Leistungskürzung und Kostenreduktion verstanden, birgt hingegen die Gefahr, die soziale Lage vieler Betroffener zu verschlechtern. Das hat negative Folgen für das Gerechtigkeitsempfinden und den demokratischen Zusammenhalt in der Gesellschaft.

Die KSR setzt in ihren Empfehlungen darauf, beide Forderungen möglichst ausgewogen zu adressieren: Modernisierung und Entbürokratisierung sollen unter Bewahrung des sozialen Schutzniveaus gelingen; allerdings bei weitgehender Ausklammerung von Kostenfragen. In den Debatten der letzten Wochen dominierte aber die Kostenfrage und so wurden Zugang und Effizienz in der öffentlichen Diskussion häufig als Gegensätze dargestellt und gegeneinander ausgespielt.

Diese Perspektive ist jedoch reflexhaft und verkürzt. Gerade dort, wo es neben der Absicherung notwendiger Grundbedarfe oder Abwehr sozialer Notlagen auch um die langfristige Befähigung von Menschen durch den Sozialstaat geht, sollten bessere Zugänge und höhere Effizienz nicht als grundsätzlicher Widerspruch gedacht werden. Die Frage lautet dann: Wie müssen beide Prinzipien bei der Reformgestaltung zusammengedacht werden, um Chancengerechtigkeit und soziale Teilhabe wirksamer zu ermöglichen? Und wie kann dabei die wichtige Rolle des Sozialstaats als Wegbereiter für persönliche Freiheit, wirtschaftliche Prosperität und gesellschaftlichen Zusammenhalt in Deutschland wieder gefestigt werden?

Diese befähigende Funktion des Sozialstaats wird, mit wenigen Ausnahmen, in aktuellen Debatten jedoch häufig vernachlässigt. Sie tritt hinter das eindimensionale Bild vom Sozialstaat als Kostenfaktor zurück. Dabei liegen hier entscheidende Potenziale für zukunftsfähige Reformen: Diese bestehen eben nicht nur darin, die Schutzfunktion des Sozialstaats unter Kostendruck neu auszutarieren. Ein handlungsfähiger Sozialstaat sollte Menschen besser befähigen und sie dabei unterstützen, ihr Leben, gerade in kritischen Übergangsphasen (z. B. von der Ausbildung in den Beruf oder zwischen Jobverlust und Neuanstellung), möglichst selbstbestimmt zu gestalten.

Ein ehrlicher Blick auf den Status quo zeigt: Derzeit leisten wir uns einen Sozialstaat, der mit beträchtlichem finanziellem und personellem Aufwand deutliche Defizite bei Chancengerechtigkeit und sozialer Mobilität aufweist. Einen Sozialstaat, der Menschen vor allem in ihrem Zustand verwaltet, sie aber oft nicht so erreicht, dass sie ihre Entwicklungspotenziale ausschöpfen können. Kurzum: einen Sozialstaat, der weder sehr befähigend noch sehr effizient ist.

Das zeigt sich besonders deutlich beim Blick auf die Lebenslagen von Kindern und jungen Menschen. Deutschland findet sich in den letzten Jahren in erschreckender Regelmäßigkeit auf den hinteren Rängen, was Chancengerechtigkeit, Teilhabeperspektiven und Wohlbefinden von Kindern betrifft. Laut PISA-Studie können fast 19 % der Varianz in den Mathematik-Kompetenzen von Jugendlichen in Deutschland über den sozioökonomischen Status erklärt werden – nur in 11 von 73 untersuchten Ländern ist der Einfluss noch stärker. Bei der Lebenszufriedenheit junger Menschen landete Deutschland im UNICEF-Bericht kürzlich auf Platz 30 von 37.

Für eine echte Sozialstaatsmodernisierung, die diese Defizite ernst nimmt und mehr sein will als eine bloße Verwaltungsreform, sollte daher die Leitidee eines befähigenden Sozialstaats in den Fokus der Bemühungen rücken. So werden aus vermeintlich belastenden Sozialstaatskosten lohnende und zukunftsträchtige Investitionen in Menschen, die sich sowohl individuell als auch gesellschaftlich auszahlen: Für den Einzelnen, indem der Sozialstaat dazu beiträgt, Lebensentscheidungen eigenständig(er) zu treffen und Chancen selbst zu ergreifen. Für den Sozialstaat selbst durch geringere finanzielle Folgekosten, da soziale Lagen häufiger nur punktuell aufgefangen bzw. begleitet und nicht dauerhaft kompensiert werden müssten. Für die Gesellschaft ergibt sich eine demokratiestabilisierende Vision, die das wechselseitige Vertrauen darin stärkt, dass der Sozialstaat allen zugutekommt – und damit letztlich auch Wirtschaft und Unternehmen.

Wie wenig zielführend die Konstruktion eines grundsätzlichen Zielkonflikts zwischen Zugänglichkeit und Effizienz ist, zeigt sich besonders am Beispiel sozialstaatlicher Bildungs- und Teilhabeleistungen. Bildung gehört zu den wirksamsten Hebeln gegen Armut und soziale Ungleichheit. Sozialstaatliche Investitionen am Lebensanfang sind besonders effektiv, da Ursachen für Benachteiligung frühzeitig angegangen und die Entwicklung individueller Stärken und Kompetenzen nachhaltig positiv beeinflusst werden können. Schon vor 20 Jahren schrieb der Ökonom und Wirtschafts-Nobelpreisträger James J. Heckman, dass Investitionen in benachteiligte Kinder gleichermaßen soziale Gerechtigkeit fördern und die Produktivität von Wirtschaft und Gesellschaft steigern. Diese Einsicht ist auch ein zentrales Element des Social Investment-Ansatzes.

PISA, UNICEF und Co. zeigen, dass die Ergebnisse bei Bildung und Teilhabe in Deutschland hinter diesen Möglichkeiten zurückbleiben. Gleichzeitig wachsen die Verwaltungskosten in diesem Leistungsbereich an. In der Grundsicherung, die fast zwei Millionen minderjährige Kinder und Jugendliche in Bedarfsgemeinschaften und deren Bildungs- und Teilhabeleistungen umfasst, liegen sie bei über zehn Prozent der Gesamtausgaben. Die Tendenz steigt – mit dem Effekt, dass Mittel für die berufliche Eingliederung, die eigentlich die Integration von erwerbsfähigen Leistungsberechtigten in den Arbeitsmarkt fördern sollen, in den Verwaltungsetat verschoben werden. Eine Studie im Auftrag des Brüsseler Kreises kommt zu dem Ergebnis, dass sich mit der schrittweisen Umsetzung des Bundesteilhabegesetzes seit 2017 die Bürokratiekosten in der Eingliederungshilfe (SGB IX) deutlich erhöht haben, ohne die Leistungen für die Betroffenen in gleicher Weise zu verbessern. Eine Hochrechnung am Beispiel zeigt, dass Mitarbeitende in der Betreuung die ersten zweieinhalb Monate des Jahres ausschließlich für Bürokratieaufgaben verwenden, statt für die Menschen.

Dass mit steigenden Kosten oft keine erhöhte Wirksamkeit einhergeht, macht zweierlei sichtbar: Zum einen muss es sich bei besserem Zugang und höherer Effizienz nicht zwangsläufig um ein Gegensatzpaar handeln. Zum anderen fehlt es derzeit an einer inhaltlichen Leitidee, die beide Dimensionen zusammendenkt und Potenziale und Trade-offs gezielt auslotet. Denn: Ein zugänglicher Sozialstaat, dessen Leistungen am tatsächlichen Befähigungsbedarf von Kindern und Jugendlichen vorbeigehen, ist genauso wenig zielführend wie eine effiziente Sozialverwaltung, die Bedürftige von wichtigen Leistungen schlicht ausschließt.

Aus diesem Blickwinkel sollte die Sozialstaatsreform in Richtung eines Befähigungsstaates vorangetrieben werden. Wohlfahrtsverbände und soziale Interessengruppen würden dann nicht mehr reflexhaft auch wenig wirkungsvolle Gesetze verteidigen müssen, getrieben von der Sorge vor weiterem Leistungsabbau. Und kritische Stimmen, die den Sozialstaat am liebsten pauschal konsolidieren wollen, verlören das Argument, dass alle Sozialausgaben gleichermaßen Kürzungspotenzial darstellen.

Was folgt daraus konkret für die Sozialstaatsreform? Ein illustratives Beispiel: Im Bildungs- und Teilhabepaket für Kinder aus einkommensschwachen Familien übernimmt der Staat Kosten für Schul- und Klassenfahrten. Doch der Zugang hängt in vielen Kommunen von einem jeweils neu zu stellenden, individuellen Antrag der Eltern ab. Hier stellt sich die Frage, warum bei bestehender Schulpflicht die Beantragung für kollektive organisierte Ausflüge überhaupt den Familien übertragen wird – mit aufwendigen Vorgaben und Verfahren, die bundesweit auch noch deutlich variieren? Das SGB könnte hier auf Bundesebene eine verbindlichere Abwicklung über die Schnittstelle Schule vorsehen. So ließe sich der Zugang zu einer befähigenden Leistung der Bildungsteilhabe flächendeckend verbessern und der administrative Aufwand zwischen Schule, Familie und Behörden deutlich reduzieren. Soziale Investitionen für Kinder würden dort effizienter sichergestellt, wo sie reale Wirkung entfalten können.

Ein Sozialstaat, der befähigen will, setzt somit an drei Hebeln an:

• Er baut auf Leistungen und entwickelt diese so weiter, dass sie Menschen vor allem am Lebensanfang und an wichtigen Übergängen im Leben ermöglichen, selbstbestimmt zu handeln.
• Er organisiert Zugänge zu diesen Leistungen einfach und unkompliziert.
• Er ist organisatorisch und finanziell so aufgestellt, dass er die beiden ersten Punkte zuverlässig und effizient bereitstellen kann.

Das ist der Ansatz unseres Projekts System-Check: Befähigungsstaat. Wir untersuchen mithilfe eines KI-basierten Analyseansatzes bildungs- und teilhabebezogene Leistungen im Sozialgesetzbuch (SGB) mit Blick auf die konkreten Lebenslagen junger Menschen – und machen sichtbar, wo und wie rechtliche Vorgaben deren Befähigungspotenzial begrenzen. So entwickeln wir Reformperspektiven für eine Staatsmodernisierung, die Zugang und Effizienz zusammendenkt und einen handlungsfähigen Sozialstaat, der sein selbst gesetztes Ziel zukünftig besser erreichen kann: Voraussetzungen für die selbstbestimmte Gestaltung des eigenen Lebenswegs, insbesondere junger Menschen, zu schaffen.