Wie viel Modernisierung steckt in der familienpolitischen Reformagenda?

Wie kann der Sozialstaat – und die Demokratie als Ganzes – verlorengegangenes Vertrauen zurückgewinnen? Vor dieser Herausforderung steht die Politik in den kommenden Wochen und Monaten. Schon in Kürze will das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) sein Konzept für ein einheitliches Sozialleistungssystem vorlegen, das Kernstück der Reform zur Modernisierung des Sozialstaats. Der Anspruch dahinter: Leistungen sollen zugänglicher und ihre Bereitstellung unbürokratischer werden, ohne dass das soziale Schutzniveau zwangsläufig sinkt. Gleichzeitig hat die Koalition bereits einige Gesetze verabschiedet und vor der Sommerpause weitere Reformvorhaben angeschoben, die in der Kritik stehen, vor allem Leistungskürzungen in den Fokus zu rücken. Entscheidend wird sein, ob der Sozialstaat dadurch tatsächlich einfacher, effizienter und gerechter wird – und die Menschen wieder Vertrauen in seine Handlungsfähigkeit fassen.

Klar ist: Sozialstaatsmodernisierung muss auch mit dem Rotstift arbeiten, aber an der richtigen Stelle! Nämlich überall dort, wo Zugänge zu Leistungen und ihre Bereitstellung zu kompliziert organisiert sind oder verschiedene Leistungen widersprüchlich wirken, ohne Menschen besser zur Gestaltung ihres Lebens zu befähigen.

Dies betrifft vor allem Leistungen für Familien und junge Menschen, die oft durch eine hohe Nichtinanspruchnahme, vielfältige Rechtskreiswechsel oder eine besonders vulnerable Zielgruppe, etwa Alleinerziehende oder Familien mit geringem Einkommen, gekennzeichnet sind. Dabei gelten gerade Investitionen des Sozialstaats am Lebensanfang als eine der lohnendsten Investitionen in die Zukunft eines Landes. Doch ausgerechnet hier schneidet Deutschland seit Jahren schwach ab, mit spürbaren Folgen für Chancengleichheit, wirtschaftliche Dynamik und gesellschaftliches Vertrauen.

Weil ausgerechnet hier so viel auf dem Spiel steht, haben wir die Gesetze und Reformvorhaben der Koalition mit besonderer Bedeutung für Kinder, junge Menschen und Familien systematisch ausgewertet. Während sich die politische Debatte bisher sehr stark um Leistungskürzungen drehte, betrachten wir die Reformen entlang von drei Dimensionen, die auch für die Umsetzung der Empfehlungen der Kommission zur Sozialstaatsreform (KSR) handlungsleitend sind:

• Zugang: werden Leistungen für Bürger:innen leichter oder schwerer erreichbar?
• Leistungsniveau: werden Höhe, Dauer oder Qualität erhöht oder verringert?
• Verwaltungsaufwand: steigt oder sinkt der Aufwand für die Verwaltung?

Hierbei zeigt unsere Auswertung: Modernisierung im Sinne des Reformkonzepts der KSR, also eine Verbesserung in mehreren Dimensionen, ist die Ausnahme. Die meisten (geplanten) Reformen erzielen die Verbesserung in einer Dimension zulasten einer anderen, etwa niedrigere Verwaltungsaufwände durch Leistungskürzungen. Positive Entwicklungen zeigen sich am ehesten beim einfacheren Leistungszugang. Kürzungen beim Leistungsniveau häufen sich dort, wo Maßnahmen besonders vulnerable Familien im Alltag absichern sollen. Und trotz Bürokratieabbau und Vereinfachung als große Zielsetzungen zeigt sich beim Verwaltungsaufwand insgesamt nur wenig Verbesserung.

Betrachtet man die zehn untersuchten Maßnahmen entlang der drei Dimensionen – und mit Blick auf die übergreifende Zielsetzung für die Sozialstaatsmodernisierung – ergeben sich drei charakteristische Muster, die die Reformen bzw. Reformvorhaben der Koalition prägen:

Kompatibel mit den Zielen der Sozialstaatsmodernisierung

Bei zwei Maßnahmen verbessert sich das Leistungsniveau und teilweise auch der Zugang, ohne dass an anderer Stelle Verschlechterungen entstehen. Die BAföG-Reform erleichtert durch digitale Anträge den Zugang. Zudem führen Inflationsanpassungen und eine höhere Wohnkostenpauschale zu einer – wenn auch häufig als nicht ausreichend kritisierten – Erhöhung des Leistungsniveaus. Auch das Kindergeld und der Kinderfreibetrag werden im Zuge der Reform nach oben angepasst. Wie bei der BAföG-Reform handelt es sich um Nachjustierungen im bestehenden System, ohne es grundsätzlich umzubauen. Der Verwaltungsaufwand bleibt dabei weitgehend unverändert, während Leistungen leichter zugänglich werden – ein Kernanliegen der Kommission zur Sozialstaatsreform.

Teilweise kompatibel mit den Zielen der Sozialstaatsmodernisierung

Bei der Mehrheit der Maßnahmen folgt die Reformlogik den Zielen der Sozialstaatsmodernisierung nur teilweise. Dabei lassen sich drei unterscheiden.

Bei der ersten Gruppe verbessert sich der Zugang und teilweise auch das Leistungsniveau, gleichzeitig steigt aber der Verwaltungsaufwand. Beim KiTa-Startchancen- und -Qualitätsentwicklungsgesetz führen der Abbau von Zugangshürden und höhere Qualitätsstandards zu mehr Prüfaufwand und zusätzlichen Arbeitsschritten (wobei die neuen Standards mit deutlichen Einsparungen von Bundesmitteln einhergehen). Beim antragslosen Kindergeld verlagert sich die Belastung: Der Antragsaufwand für Bürger:innen sinkt, dafür steigt der Aufwand bei der Verwaltung. Dies ist nicht zwangsläufig negativ zu bewerten, sofern neue Prozesse effizient organisiert werden. Grundsätzlich ist also nachvollziehbar, dass der Verwaltungsaufwand steigt, wenn der Staat Leistungen ausweitet, Standards anhebt oder Zugänge erleichtert.

Bei den anderen beiden Gruppen reduziert sich zwar der Verwaltungsaufwand, aber nur in Verbindung mit Leistungskürzungen. Bei der Elterngeldreform sinkt der Aufwand durch Bündelung von Antrags- und Auszahlungswegen, gleichzeitig wird die Bezugsdauer gekürzt. Bei der Wohngeldnovelle hingegen sinkt der Aufwand schlicht deshalb, weil weniger Menschen einen Anspruch haben. Diese Form der „Verbesserung“ ist kritisch zu betrachten: Der Aufwand sinkt nicht durch mehr Verwaltungseffizienz oder Bürokratieabbau, sondern durch das Absenken des sozialen Schutzniveaus.

Nicht kompatibel mit den Zielen der Sozialstaatsmodernisierung

Bei zwei Reformen verschlechtern sich das Leistungsniveau und teilweise auch der Zugang, ohne dass damit an anderer Stelle wirklich etwas gewonnen wird. Die Grundsicherungsreform verbessert durch die Ausweitung von Beratungsangeboten für junge Menschen zwar teilweise den Zugang, verschärft aber zugleich Mitwirkungspflichten und Sanktionen. Neue Prüf- und Nachweispflichten erzeugen zusätzlichen Verwaltungsaufwand. Bei der Kinder- und Jugendhilfereform verschlechtern sich unter anderem durch den Wegfall von Eins-zu-eins-Betreuung sowohl der Zugang als auch das Leistungsniveau. Eine erwartbare Reduktion des Verwaltungsaufwands bleibt jedoch aus. Diese Fälle weisen in der Kombination die stärksten negativen Reformeffekte auf und laufen dem Reformansatz der KSR zuwider.

Verbesserungen im Zugang zu Leistungen und deren Niveau häufen sich vor allem bei investiven Maßnahmen, also dort wo Qualifikation sowie Aus- und Weiterbildung gefördert werden, etwa beim BAföG. Demgegenüber stehen konsumtive Maßnahmen mit spezifischem Bezug zur Existenzsicherung bzw. -unterstützung. Bei dieser Art von Leistungen zeigt sich besonders beim Leistungsniveau ein negatives Bild: In vier von fünf Fällen kommt es hier zu Einschnitten.

Kürzungen treffen außerdem Leistungen, die sich an vulnerable Gruppen richten. Das zeigen vor allem die geplanten Änderungen im Kinder- und Jugendhilfestrukturreformgesetz und die Kürzungen beim Wohngeld. Anhebungen gibt es eher bei Reformen, die sich an alle Kinder, Jugendlichen und Familien richten, etwa durch die Anhebung von Kindergeld und Kinderfreibetrag.

Insgesamt werden die Maßgaben der KSR-Empfehlungen damit nur zum Teil erfüllt. Die Arbeit der Kommission zielte übergeordnet auf einen vereinfachten Zugang zu Leistungen und deren effiziente Bereitstellung unter Wahrung des sozialen Schutzniveaus ab. Daran gemessen sind viele der bisherigen und aktuell laufenden Reformvorhaben nicht oder nur teilweise kompatibel.

Darüber hinaus entscheiden die einzelnen Reformen schon jetzt über Kernfragen der Sozialstaatsmodernisierung, insbesondere bei der Ausgestaltung des neuen Leistungssystems. Wer profitiert und auf wen Belastungen zukommen, wird so bereits vorstrukturiert. Genau diese Verteilungsfragen sollten eigentlich erst im Zuge der übergreifenden Neusystematisierung der steuerfinanzierten Sozialleistungen beantwortet werden.

Am Beispiel der Wohngeld-Novelle zeigt sich noch ein weiterer Effekt der Einzelreformen. Die Einschränkungen im Zugang würden dazu führen, dass Kinder und Jugendliche in nicht mehr wohngeldberechtigten Haushalten ihren Anspruch auf Leistungen aus dem Bildungs- und Teilhabepaket verlieren. Diese Wechselwirkung hätte auch langfristige Auswirkungen: Studien zeigen immer wieder, dass sich Investitionen am Lebensanfang – z. B. in Bildung und gesellschaftliche Teilhabe – über den Lebensverlauf auszahlen. Hier zu sparen, macht den Sozialstaat also nicht klüger.

Solche negativen Effekte können entstehen, wenn Reformen isoliert betrachtet werden. Hier setzt das Projekt System-Check: Befähigungsstaat an. Es fokussiert das Feld der bildungsbezogenen Sozialleistungen für junge Menschen und weitet dabei den Blick über Einzelmaßnahmen und Sozialgesetzbuchgrenzen hinaus, um Schnittstellen sichtbar zu machen.

KI-gestützt analysiert das Projekt, an welchen Stellen sich Maßnahmen für junge Menschen konzentrieren, wo sich positive Wechselwirkungen ergeben und wo Maßnahmen redundant sind oder widersprüchlich zueinander wirken. An genau diesen Stellen liegen große Reformpotenziale für echte Befähigung in der Sozialstaatsmodernisierung.

Berücksichtigt wurden zentrale sozialpolitische Reformvorhaben der Bundesregierung mit Bezug zu Familien, Kindern und Jugendlichen, die in der 21. Legislaturperiode mindestens den Status eines Referentenentwurfs erreicht haben. Dies umfasst zehn Reformen, von denen drei bereits verabschiedet sind, sechs als Gesetzesentwürfe und eine als Referentenentwurf vorliegen (Stand: 08.09.2026). Für die Analyse wurden die Gesetze und Vorhaben in einzelne Reformelemente untergliedert. Insgesamt wurden so 80 Reformelemente identifiziert. Diese orientierten sich an zentralen Eckpunkten, die in einem Gesetzesvorhaben Erwähnung fanden.

Jedes Element wurde entlang der drei Dimensionen Zugang, Leistungsniveau, Verwaltungsaufwand mit + (Verbesserung), 0 (keine wesentliche Veränderung) oder – (Verschlechterung) kodiert. Zur Einordnung der Effekte wurde die Gesetzesfolgenabschätzung herangezogen und mittels weiterer Quellen trianguliert. Konnte eine Reformwirkung nicht zweifelsfrei festgestellt werden, wurde die Dimension als neutral bewertet. Für die Bewertung der Maßnahmen insgesamt wurden die Ergebnisse der einzelnen Reformelemente je Dimension verrechnet. Wenn z. B. beim Zugang drei Reformelemente als Verbesserung und zwei Elemente als Verschlechterung kodiert wurden, wurde die Dimension insgesamt als verbessert bewertet.

Die Analyse erlaubt eine grundsätzliche Einordnung der Reformen über die drei Dimensionen hinweg und im Hinblick auf wichtige Zielgrößen der Sozialstaatsmodernisierung. Die Methode hat Limitationen: Die Kodierung ist ordinal, d. h. ein „+“ sagt nichts über die Größenordnung oder die Angemessenheit einer Verbesserung aus. Es erfolgte zudem keine Gewichtung nach fiskalischem Volumen oder Fallzahl.

Die Analyse kann auf Anfrage zur Verfügung gestellt werden.